浙江信顺律师事务所  杨汤英

内容提要：自2013年以来，我省“三改一拆”、“五水共治”专项行动取得了重大成效。在上述行动开展过程中，乡镇政府作为基层执法主体承担了较重的执法任务。而行政强制作为重要的行政执法手段也被大量运用。随着行动的不断深入推进，因行政强制行为引发的、以乡镇政府为被告的行政诉讼案件数量不断增多，行政机关败诉情况屡见不鲜。为此，笔者以诸暨市为例，对2016年度、以该市辖区内行政机关为被告的、行政强制类行政诉讼案件进行了统计、分析，并结合自身实践经验，对基层执法主体（特别是乡镇政府）今后的相关执法工作提出意见和建议。

关键词：行政强制  行政诉讼  乡镇政府  依法行政

一、基本情况

2016年度，浙江省法院裁判的以诸暨市行政机关为被告的行政案件共计264件，比去年同期增加125件，增幅达89.9%，其中一审188件，二审70件，再审及审判监督6件。在上述行政案件中，行政强制类案件129件（一审97件，二审31件，再审1件），约占案件总数的一半，比去年同期增加了90件，增幅达230%。

在这些行政强制类案件中，笔者作为诉讼代理人实际参与的案件数超过1/3，现结合办案工作实际，进行如下统计分析，供参考：

（一）被告分布情况

在129件行政强制类案件中，以镇、乡、街道为被告的126件（其中，以诸暨市人民政府为共同被告的24件），占97.7%；以诸暨市城管执法局为被告的3件，占2.3%。

除前图表所示外，以陶朱街道、东白湖镇、阮市镇、五泄镇、应店街镇、同山镇政府为被告的行政强制类案件各1件。

（二）涉及行政领域

在129件行政强制类案件中，涉及广告牌强制拆除的58件，占总数的45%；涉及养殖场强制拆除的48件，占总数的37.2%；涉及农村房屋、围墙等拆除的13件，占总数的10.1%；涉及苗木强制清除等其他类型的10件，占总数的7.7%。

（三）裁判结果

在129件行政强制类案件中,一审判决案件45件，行政机关全部败诉，败诉率达100%。其中，判决确认行政强制行为违法44件，判决撤销1件。一审裁定52件，其中，原告主动撤诉或因无正当理由不到庭，视为撤诉的33件；驳回起诉的19件，驳回理由包括原告将多个行政行为一并起诉、超过诉讼时效、不属于行政诉讼受案范围、不具有诉讼主体资格等。

二审裁判31件，其中二审法院判决驳回上诉、维持原判的27个，裁定驳回上诉、维持原裁定3个，因上诉人无正当理由未到庭，视为撤诉的1个。

（四）行政赔偿

在129件行政强制类案件中，一审97个，其中86个案件原告一并提出了行政赔偿请求，占总数的88.7%。在一审法院判决的45个案件中，一并提起行政赔偿请求的41个，法院判决赔偿的案件19个，赔偿支持率达46.3%，赔偿金额为4000元到15万元不等。二审31个案件中，因当事人对赔偿金额不满意提起上诉的27个，占二审案件的87.1%，二审法院均判决驳回上诉，维持原判。

二、主要特点

通过对上述数据的统计分析，笔者认为诸暨市2016年度行政强制类案件主要呈现以下特点：

（一）案件总量增长迅速，且多与专项整治行动密切相关。近年来，人民群众通过司法救济途径解决行政争议的意识越来越强。2015年5月1日起，修改后的《行政诉讼法》正式实施，其在化解“立案难”、“审理难”、“执行难”等方面的成效不断显现，也使得“民告官”现象越来越普遍。同时，诸暨市在统筹推进城乡建设，加快转型升级过程中，强势推进“三改一拆”、“五水共治”、“两路两侧、四边三化”等专项行动，相关领域的行政强制类执法行为大量增加，相应的行政争议也随之累积并在后续的行政诉讼案件数量上逐步体现。如2014年，诸暨市开展了高速路沿线广告整治行动和畜禽养殖专项整治行动，行政强制拆除行为成为普遍执法手段。从2016年度法院审结的行政强制案件类型来看，广告牌拆除及养殖场关停拆除两类案件共计106件，占案件总数的82.2%。

（二）抱团诉讼案件明显增多，且原告委托代理人较为集中。如前所述，“三改一拆”、“五水共治”、“两路两侧、四边三化”等专项行动的开展大多与人民群众的切身利益密切相关，且会触动某一类群体的既得利益。因此，同类行政相对人往往采用抱团诉讼的方式，聘请同样的代理人集中提起诉讼，从而增加案件影响力。这一点在广告牌拆除类案件及养殖场拆除类案件中均有所体现。

（三）被告主要集中在镇、乡、街道，且实体败诉率极高。镇、乡、街道作为基层行政执法机关，往往承担了大量行政执法职责。在各类专项行动开展过程中，上级政府一般都按照属地管辖原则进行执法任务分配，从而造成镇、乡、街道执法行为数量激增，当被告的几率也大大增加。2016年度审结的行政强制类案件中，以镇、乡、街道为被告的126件，占总数的97.7%。同时，由于基层执法人员素质良莠不齐，执法人员数量与执法任务不匹配，为追求行政效率，重实体轻程序情况明显，导致行政案件败诉率大大增加。从法院审理结果来看，行政强制类案件的实体败诉率更是达到了100%。

（四）一并提出行政赔偿的案件比例增高，且判决赔偿的案件占比逐渐增大。与其他行政行为相比，行政强制行为实施过程中往往直接伴随着当事人的财物损失。因此，原告在提起行政强制诉讼的同时，往往会一并提起行政赔偿请求。在一审判决的45个案件中，一并提起行政赔偿请求的案件占了90%以上，比去年同期增加了20个，增幅达95%。同时，原告提出的行政赔偿请求得到法院支持的比例也不断提高，2016年度一审判决的41个行政赔偿诉讼中，19个赔偿请求得到法院不同程度的支持，占46%左右，比2015年度增加了15个，判决赔偿的比例增加了27%。

三、存在的问题

行政强制类案件的高败诉率、高赔偿率必然对政府公信力造成较大负面影响。笔者通过对前述129个案件裁判文书的梳理、分析，认为当前诸暨市行政强制类案件执法及应诉过程中主要存在如下问题：

（一）行政强制执法实践与现有法律规定之间存在较大矛盾。作为行政主体而言，法无授权不可为。这一点在行政强制类执法行为中同样如此。但执法实践与现行法律规定之间，仍存在较大矛盾。以违法建筑拆除为例，目前行政执法实践中，镇、乡、街道按照属地管辖原则，往往成为行政强制拆除行为的执法主体，其权源依据一般为《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《诸暨市违法建筑处置实施办法》及诸暨市委办〔2014〕61号《诸暨市“无违建”创建若干政策意见》等。但进入司法审查后，法院结合《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》相关法律法规规定，普遍认为只有行政相对人在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的情况下，乡、镇人民政府才具有责令停止建设、限期改正的职权，对逾期不改正的情况，才可以拆除。换言之，法律法规仅授权乡镇政府对乡、村庄规划区内的违法建筑进行处置，如违法建筑坐落于乡、村庄规划区范围之外，乡镇政府不具有处置的法定职权。关于这一点绍兴地区基层人民法院曾存在不同理解，如柯桥区法院、越城区法院、诸暨市法院、嵊州市法院曾在一审判决中主张，违法建筑坐落于镇、乡、街道行政辖区范围内，基层政府即具有处置职权，但绍兴市中级人民法院在二审判决中对该种认识予以指正，明确乡镇政府对乡、村庄规划区外的违法建筑不具有处置权力。既然《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等上位法未明确授权，那么《诸暨市违法建筑处置实施办法》、诸暨市委办〔2014〕61号《诸暨市“无违建”创建若干政策意见》等文件自然也无法成为镇、乡、街道在乡、村庄规划区外实施强制拆除行为的合法依据。因此，行政执法主体不具有法定职权或超越职权就成为行政强制类案件败诉的一大原因。

（二）行政机关在行政效率与行政程序之间难以兼顾。行政行为的效率与程序要求之间的矛盾由来已久，行政机关也一直试图在两者之间找寻平衡点。在开展专项行动过程中，为了迅速有效地实现行政管理目标，行政效率往往成为行政机关的首要考量因素，其对自身行政执法程序的要求也随之降低。但在司法审查中，行政行为程序是否合法始终是法院的审查重点之一。《行政强制法》自2012年1月1日开始正式实施，其中对行政强制程序作出了细致而严格的规定。如行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不上诉，且不履行行政处罚决定的（此处行政处罚决定的起诉期限为6个月），行政机关应当书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的（此处行政强制执行决定的起诉期限也是6个月），行政机关才可以依法强制拆除。对行政机关而言，这样的行政程序要求与追求立竿见影的行政管理目标之间往往难以兼顾。因此，行政机关在实施行政强制拆除时，仅以一份《责令限期拆除通知》代替全部前置程序的现象极为普遍。行政强制拆除程序违法也成为了此类案件败诉的另一重要原因。

（三）行政机关对赔偿问题认识不清，证据保全意识不强。行政强制执法过程中直接伴随当事人财物毁损问题，往往会衍生出行政赔偿问题。根据《国家赔偿法》规定，因行政行为违法侵害当事人合法权益的，受害人可以获得相应的国家赔偿。行政执法人员在强制拆除违法建筑时，往往不注意区分当事人合法权益与违法利益，采用一刀切的处理方式，执法过程较为粗糙。但从当前司法实践来看，即便是未经审批的违法建筑，其相应的附属设施、内部物品、独立可分的建筑材料（如门窗等）仍属于当事人的合法财产，受到法律保护。因当事人合法权益受损产生的赔偿责任，并不会因为行政机关事先作出过“逾期不自行清空、拆除，后果自负”或“强制拆除后的残值一律没收，且不做补偿”这类免责声明得以免除。在行政赔偿案件中，行政机关未在违法建筑拆除前未给予当事人合理期限进行清空、强制清空时未进行证据保全、归还建筑物（或构筑物）残值未保留凭证或者执法行为粗暴客观上造成财物损失等，均会成为法院支持行政赔偿诉求的重要因素。如在广告牌拆除类案件中，拆除后的高炮广告设施仍具有较高的经济价值，但镇、乡、街道在实施强制拆除后未及时将其交由广告业主自行处置或交还时未保留凭证，导致残值去向不明，即产生相应赔偿责任。

（四）行政机关对行政应诉工作不熟悉、不专业，增加败诉几率。一个专业的诉讼委托代理人对案件成败起着重要作用，行政诉讼案件同样如此。近年来，随着《行政诉讼法》修改及政府重大决策、行动的实施，诸暨市行政诉讼案件的数量逐年增多，但行政机关特别是乡镇政府等基层执法主体，对行政应诉工作缺乏必要的了解。且全市在行政诉讼方面的专业律师资源还比较缺乏，即便是对政府法律顾问而言，行政诉讼也往往成为其业务短板。在129个行政强制类案件中，诉讼代理人不专业也成为案件败诉的一大因素。如在行政诉讼举证方面，与民事诉讼不同，行政诉讼中的举证责任倒置原则要求被告在法定15日举证期限内提交当初作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。目前，仍存在行政机关因未及时提交证据、依据导致行政强制行为被直接认定没有证据，进而确认违法。《行政诉讼法》修改后，行政首长出庭应诉也成为强制性要求，而有的行政机关对此规定不了解、不重视，诉讼代理人也未对其进行提醒告知，开庭前也未履行请假程序，给司法机关造成怠于履行法定职责，消极应诉的印象，并在裁判文书中被指正。

四、相关意见和建议

通过对2016年度诸暨市行政强制类案件的分析，结合当下行政强制执法实际及司法实践，现提出如下建议：

（一）加强“职权法定”理念，健全重大决策合法性审查机制，从源头减少行政争议。合法的行政决策是行政行为合法的前提。在各类专项行动开展前，组织以政府法制机构人员为主体、吸收各类专家和律师参加的法律顾问队伍，对重大决策及实施方案进行合法性审查及论证，对可能存在的问题进行全面预判，充分发挥政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用。

（二）创新行政执法方式，平衡行政效率与行政程序，避免执法过程中不必要的行政争议。对于行政强制行为而言，行政效率与行政程序之间的矛盾更是对行政机关及执法人员能力的重大考验。在现有法律规定无法突破的情况下，逐步转变行政管理理念，通过前期调研、重点谈判、各个突破等策略，创新行政执法方式。特别是对那些有财政预算支持的、原本就准备给予当事人适当补偿的专项行动，尽量将行政强制行为转化为行政协议等柔性执法手段，从而避开法律法规的严苛程序规定，化解行政争议。

（三）规范行政强制执法文书，完善执法流程，打造行政执法样本。与行政部门相比，镇、乡、街道作为基层执法主体，缺乏配套的法律机构、完善的人员配备，执法人员的执法水平也有待提高，却往往承担着较重的执法任务。在开展同类专项行动，必须采用行政强制手段时，可尝试集中力量，在市级层面制定统一规范的执法文书，明确执法流程，并选择乡镇进行前期试点，及时总结执法经验，排查败诉风险点，打造示范样板后在全市范围内进行推广，也为今后同类行政强制执法工作积累经验。

（四）增强行政机关法治意识，提高依法行政能力，壮大行政应诉力量。一方面，定期组织关于新法律法规、新司法动态的专项学习，增强行政机关决策层的依法行政理念。加强对行政执法人员的法律知识更新培训，增强其证据保全意识，从内部增强行政机关自身执法能力。另一方面，善于借助律师事务所等专业第三方力量，从外部引进行政诉讼方面的专业人才，参与行政执法及行政应诉工作，从而减低行政诉讼败诉率。

五、结语

全面推进依法行政，建设法治政府是一项艰巨而复杂的工程。乡镇政府等基层依法行政难点的解决更不是一朝一夕的事，而是一个长期的过程。直面问题、剖析问题、循序渐进地逐一解决问题才能让我们距离目标更近一步。笔者希望能通过上述对2016年度诸暨市行政强制类诉讼案件的统计分析，在更大范围内引起各地行政机关对此类问题的重视，进而探索、创新行政执法方式，实现行政管理目的。