论完善我国的不动产物权登记管理体制

【内容摘要】今年10月1日开始实施的《物权法》对于不动产物权登记进行了总体的概括，但是迄今为止，我国尚未建立一个统一的不动产登记管理体制，在登记机关、登记立法、登记程序、登记权属证书上存在诸多的不足，本文通过对我国不动产登记管理体制的现状的分析，论述了如何构建与完善我国统一的不动产物权登记管理体制，从而保证不动产登记的权威性，赋予其权利推定力和公信力，从而实现物权公示的效果，保障权利人及善意第三人的合法权益。

【关键词】 不动产登记     登记机关    登记程序       

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，并已于10月1日开始实施。《物权法》单列了一节不动产登记，对不动产物权登记进行了总的概括，但是不得不承认的是，迄今为止，我国尚未建立一个统一的不动产登记制度，更重要的是已有的法律法规带有浓重的行政色彩。也就是说现有的不动产登记制度主要是以行政权利对不动产交易进行干预或以管理为目的，不具有现代民法意义上的登记制度，“不能满足不动产进入市场经济交易的需要，不能满足依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则对物权进行保护的需要”。[1]因此我国在理论上亟需对《物权法》中规定的不动产登记制度进行进一步的阐述，对具体制度进一步完善，建立统一的不动产登记管理体制保护交易安全，促进交易发展。

一、我国不动产物权登记管理体制的现状

综观我国现行的不动产登记的法律规范，可以用一字来概括：“散”。所有的关于不动产权属登记的规定均散见于各项单行的民事法律法规之中，没有一个统一的不动产登记法，且相关规定之间存在着冲突、矛盾，没有统筹协调和具体制度的统一。在某种意义上，这种立法模式符合当时的客观现实要求；但从市场经济发展的内在要求来看，此种状况则不应当长期存在。笔者以为，加强对我国不动产登记制度现有问题的反思，进而提出、探讨完善我国不动产登记制度的具体构想，既具有理论意义，又具有实践意义，也已成为完善我国市场经济法制中的迫切任务之一。

所谓统一的不动产登记管理体制，是指统一登记立法、统一登记机关、统一登记程序的管理体制。纵观世界上市场经济发达国家的立法，大多建立了较完善的不动产物权登记管理体制。如德国，不动产登记统一适用《土地登记法》，登记机关是地方法院的土地登记局；在我国台湾地区，统一适用《土地登记规则》，其土地登记由土地所在地的市、县级地政机关办理。在我国，至今未建立统一的登记管理体制，这主要表现为：

（一）没有统一的不动产登记机关

我国目前从事不动产物权登记的机关呈现出“多元状态”,存在“多头执政”的局面，如土地登记在土地管理部门，房屋产权登记在房地产管理机关，草原登记在农牧业部门，林木权登记在森林管理部门等。《中华人民共和国土地管理法》第5条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。《中华人民共和国土地管理实施细则》第3条规定：“土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作”。《中华人民共和国草原法》第8条规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作，县级以上地方人们政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。”《中华人民共和国森林法》第3条第2款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书确认所有权或者使用权。”《担保法》第42条规定的不动产登记部门就有土地管理部门、林业主管部门、县级以上地方人民政府规定的部门等，而且这些部门都具有管理不动产的行政职能。这些脱胎于计划经济体制下的不动产登记机构，以部门划界，条块分割，职能交叉重叠、界限不明，权利和义务、责任不统一，必然会带来诸多的矛盾和问题。

（二）没有统一的不动产登记法

我国目前调整不动产登记的相关规定，散见于若干具体的法律法规中，如《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《城市房地产管理法》、原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》、国土资源部颁布的《矿产资源登记统计管理办法》、建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等。有关内容规定散乱且有的相互矛盾，各登记机关依据不同的法律法规进行登记工作，各行其事，无形中损害了登记的客观性及权威性。

（三）登记程序不统一

目前我国的土地和房屋登记适用不同的法律规定，不同的法律规定的程序不同，各登记机关各行其是，当事人无所适从。主要表现为：

1、登记申请人不一致。《城市房屋权属登记管理办法》第11条规定：房屋权属登记除房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请外，其它均由权利人单独申请，即权利人为申请人。《土地登记规则》第17条规定：土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记时由当事人双方共同申请，即申请人为权利人和义务人。国外和一些地区立法例一般都规定不动产登记权利人和义务人共同申请之。

2、登记的具体程序不一致。《土地登记规则》第6条规定：“土地登记依照下列程序进行：（1）土地登记申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发或更换土地证书”。而《城市房屋权属登记管理办法》第10条规定：“房屋权属登记依以下程序进行：（1）受理登记申请；（2）权属审核；（3）公告；（4）核准登记，颁发房屋权属证书”。土地登记中未规定公告，但在土地总登记中，公告是不可缺少的。

由此可见登记程序的不统一，各登记机关各行其是，使当事人无所适从，这不仅严重损害了登记作为国家行为的统一性和权威性，也不能满足统一的大市场交易规则同一的要求。

（四）权属证书不统一

登记权属证书即登记机关颁发的不动产权利凭证。目前我国国土部门颁发的权属证书有国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地使用证、土地他项权证；房产部门颁发的权属证书有房屋所有权证、房屋共有权证、房屋他项权证；林业部门颁发的林权证等。不动产权属证书的不统一，多种不动产权属证书并行，加重了权利人的经济负担，加剧了市场规范之间的矛盾，不利于明确不动产物权状态及合理解决不动产物权纠纷。

二、我国不动产登记管理体制的构建与完善

《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律法规规定。”针对上述我国登记制度目前存在的问题，登记机关、登记依据、登记簿册及权属证书、登记程序的不统一，由此带来诸多交易安全上的问题，因此，必须构建一个统一的不动产登记体制。

（一）建立统一的不动产登记机关。建立统一的不动产登记机关不仅应考虑到遵循国家惯例，还应该从我国国情出发。在我国仍应选择行政机关作为登记机关，虽然这种选择“将带来公权力的似权侵扰的问题”，但如果在制度设计时对公权力加以必要的限制，相信这个问题能得到解决。本文认为应当由房地产管理部门牵头组建专门的不动产登记机关，负责统一的登记。理由如下：

1、从土地和地上建筑物之间关系的立法体例上看。我国土地和建筑物的关系，并未承继罗马法中土地吸收建筑物的一元主义结构[2]，即以土地权利吸收建筑物权利。我国《城市房地产管理法》第31条规定，“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《担保法》第36条规定，“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用的国有土地使用权同时抵押。”“以出让方式取得的土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地使用权上的房屋同时抵押。”由此可见，我国现行土地与建筑物关系的立法采用“二元主义”结构，即上地和地上建筑物系两个独立的物权客体，地上建筑物可以被单独登记确权。二元主义立法结构使得房屋可以单独被纳入登记范围，这是房地产管理部门可以负责不动产登记工作的法理前提。

2、从建筑区分所有权的登记实务来看。所谓建筑区分所有权，是指由区分所有建筑物的专有部分所有权，公用部分持分权以及因共同关系所生的成员权所共同构成的特别所有权[3]。建筑区分所有权是一种不同于普通所有权的权利，它是专有权、共有权及成员权三种要素复合而成的复合性所有权。在这三种要素中，专有权具有主导性地位，因为区分所有权人之专有权的取得、转移、灭失同时意味着其公用部分持分权和成员权的取得、转移和灭失，并且专有权的大小决定了公用部分持分权和成员权的大小。虽然不动产物权的核心是土地的物权，任何建筑物均需附着于土地上，但是从建筑区分所有权的上述理论规定来看，建筑物的专有部分因其直观性、主导性的特殊地位显然应是区分所有权登记实务的核心和重点，而我国房地产管理部门现行的登记工作恰恰正是针对该专有部分进行的。所以，由房地产管理部门牵头组建未来的不动产登记机关，从区分所有权的登记实务的分工来看，亦是顺理成章之事。

（二）统一有关不动产登记法律法规。我国的不动产立法数量在不断增加，其中有关不动产登记制度的也有不少。这些法律规范对不动产登记进行了一些原则性的规定，起了一定的规范调整作用。但由于我国不动产法律体系还不完善，这些现有的不动产登记法律、法规杂乱无章，互相矛盾，严重损害法律的尊严。同时，有关登记法规同其他法律规范之间的冲突影响了法律的效力，损害了登记机关登记行为的法律效力，所以应该尽快制订统一的不动产登记法律，结束不动产登记法律散乱、矛盾的情形。这种立法构想可以避开对部门利益冲突较大的不动产登记机关的立法选择，有利于物权法的早日出台。对于不动产登记的程序、不动产登记簿的管理、不动产登记信息的利用，它们由于受时间变化而变化，这就需要在不动产登记的专门法中规定。因此笔者建议根据《物权法》的立法要求我国应该制定一个专门的《不动产登记法》，对不动产登记进行统一的规定。

（三）统一不动产登记程序。不动产登记对不动产权利状况影响很大，因此不动产登记工作必须严谨，这就需要统一不动产登记的程序。建立统一的不动产登记制度是制定物权法的任务之一，而[4]统一的不动产登记程序对于提高不动产登记的效率，降低不动产登记的成本有着积极的作用。

不动产登记可按下列具体程序进行：（1）提出申请；（2）受理申请；（3）权属审查；（4）公告；（5）核准登记，颁发或更换权属证书；（6）立卷归档。但公告程序只适用于土地和建筑物的初始登记。权属审查是实质审查而非形式审查，因为只有对登记的内容进行实质的审查才能使交易当事人真正地通过交易获得权利，减少第三人的追夺与介入，实现了通过登记确认产权、界定权利的目的，并且在法律赋予登记公信力的情况下，减少真正权利人的损害。

（四）统一不动产登记的权属证书。登记权属证书即登记机关颁发的不动产权利文书。由于不同的部门对不同的不动产进行登记，必然颁发不同的权属证书。不动产权属证书不统一，不但不利于交易的方便快捷，而且还加重了权利人的经济负担，加重了市场规范的矛盾，加剧了不动产登记管理机关之间的争执。

因此不动产权属证书应具有统一的格式，并且不动产权属证书的内容必须和登记簿上记载的一致。权属证书上应记载不动产权利状况，包括变动状况。不动产登记滩瞩证书的性质只是享有某种不动产物权的凭证，一旦发生产权争议，它可以用来作为确权证据，但不动产物权变动应以不动产登记簿上记载为准而非以权属证书的移转占有为依据。这是要在立法中明确加以规定的，从而避免目前不动产实践中重视不动产权属文书而轻视不动产登记簿，使不动产缺乏真正公示性。

三、结语

在市场经济条件下，物权交易异常活跃，因此，从某种意义上说，保护交易安全比交易本身更重要。不动产物权登记制度就是为了保护交易安全而设计的制度，它是物权变动制度中的核心问题，是物权公示原则的具体体现，但我国目前的不动产登记管理体制还很不完善。因此，在《物权法》颁布施行后，我国必须加快《不动产登记法》的立法步骤，建立和完善统一的不动产登记管理体制，保证不动产登记的权威性，赋予其权利推定力和公信力，从而实现物权公示的效果，保障权利人及善意第三人的合法权益。

[1] 孙宪忠：《论物权法》，法律出版社2001年版，第323页。

[2] 孙宪忠：《中国物权法原理》，法制出版社2004年版，第130页。

[3] 陈华彬：《物权法》，法律出版社2004年版，第268页。

[4] 王利明：《试论我国不动产登记制度的完善》，载《求索》2001年第6期。